Por José Alejandro Vargas
Durante el período 2020-2025, la doctrina constitucional dominicana sobre la utilización de la acción de amparo para impugnar y obtener la anulación de actos administrativos debe examinarse a partir de una tensión jurídica fundamental: la obligación de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a las actuaciones de la Administración Pública, de un lado, y de otro, la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para controlar la legalidad, validez y eficacia de los actos administrativos.
El problema consiste en determinar hasta dónde puede llegar el juez de amparo cuando conoce una acción dirigida contra una decisión administrativa que presuntamente vulnera derechos fundamentales.
La cuestión no se limita a establecer si el amparo procede o no contra los actos administrativos. Exige determinar: (i) si el juez de amparo puede dejar sin efecto un acto administrativo lesivo de derechos fundamentales, (ii) si puede ordenar la revocación o anulación de una resolución administrativa, (iii) cuándo debe remitir el conflicto a la jurisdicción contencioso-administrativa, (iv) cómo debe interpretarse la existencia de otra vía judicial efectiva prevista en el artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11 y (v) cuáles son los límites del amparo frente a los actos administrativos sancionadores.
Hasta ahora la solución de la doctrina constitucional es admitir que el amparo no constituye un mecanismo ordinario para anular actos administrativos por razones de mera ilegalidad, pero, a la vez, que el amparo puede operar como instrumento de protección constitucional frente a actuaciones administrativas que vulneren derechos fundamentales, cuando concurran sus presupuestos de procedencia.
La consolidación de este criterio puede visualizarse desde la Sentencia TC/0276/20, de 9 de diciembre, uno de los precedentes clave en el que se examina una acción de amparo relacionada con la impugnación de actuaciones administrativas y dispone que la controversia base no podía solucionarse mediante amparo, dada la existencia de otra vía judicial idóneos para lograrlo.
El criterio formalmente expuesto es que: “La acción de amparo no debe utilizarse para sustituir los procedimientos ordinarios de impugnación de actos administrativos cuando el conflicto requiere un examen de legalidad que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa”.
Otros seis precedentes constitucionales, para ajustar la evaluación de la doctrina constitucional al espacio de este artículo, han dispuesto: que el amparo de cumplimiento no es vía apta para dejar sin efecto un acto administrativo (TC/0514/22); que la competencia contencioso administrativa le permite conocer pretensiones de anulación y revocación de estos actos (TC0226/23, TC0026/24 y TC/0092/24); hasta la consolidación del criterio que formalmente prohíbe utilizar el amparo de cumplimiento como vía para la anulación de actos administrativos (en TC/0017/25).
De estos precedentes pueden retenerse cinco elementos resaltables, a saber: (i) que la ilegalidad administrativa no necesariamente equivale a vulneración constitucional; (ii) que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para la anulación ordinaria o revocación de los actos administrativos, caso en el que los vicios propios de legalidad ordinaria son justificante principal.
Asimismo, (iii) que la existencia de otra vía judicial efectiva debe justificarse y precisarse en la decisión cuál es dicha vía, pero no en términos abstractos, (iv) encontrándose el juez constitucional en la necesidad de atender no la denominación que el accionante atribuya a su acción, sino a la naturaleza jurídica de la misma.
Por último, (v) es posible identificar la estable visualización de la jurisdicción contencioso-administrativa como una cuyos actos están también sometidos al control constitucional, de manera que, producida una vulneración manifiesta de derechos fundamentales, el amparo queda erigido, en principio, como vía efectiva.
Estas decisiones identifican la orientación de la doctrina constitucional hacia el reconocimiento de la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como constitucionalmente habilitada para conocer pretensiones de anulación y revocación de actos administrativos.
No obstante, tal orientación no debe entenderse como una postura favorable a la exclusión absoluta del control constitucional de la Administración Pública vía amparo. Antes bien, la acción de amparo conserva su función como garantía de referencia respecto de actuaciones administrativas que vulneren o amenacen derechos fundamentales, solo que admitir esta opción supone verificar la concurrencia de ajustados presupuestos constitucionales y legales.
En efecto, resultan particularmente interesantes las distinciones entre el amparo ordinario (que procura restablecer derechos fundamentales vulnerados o amenazados) y el amparo de cumplimiento (dirigido a exigir el cumplimiento de obligaciones legales o administrativas), pero legalmente limitado por el artículo 108, literal d), de la Ley núm. 137-11 para rebatir la validez de los referidos actos.
En consecuencia, la doctrina constitucional de los últimos cinco años permite visualizar como problema jurídico relevante no la comprobación de si el amparo puede interponerse contra actos administrativos, sino definir las condiciones en las que la vulneración constitucional de derechos exige y justifica la intervención urgente del juez de amparo o, por el contrario, si la defensa de los derechos del administrado debe verificarse por ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La cuestión fundamental para el constitucionalismo administrativo dominicano es encontrar un equilibrio entre la preservación de las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa y la garantía de que ninguna potestad administrativa pueda ejercerse al margen de la supremacía constitucional y de los derechos fundamentales.
En cualquier caso, debe retenerse la posibilidad de que la restricción absoluta del amparo a favor de la vía contencioso-administrativa para anulación y revocación de actos administrativos puede suponer, en contextos precisos y determinados, una obvia restricción no justificada del alcance del artículo 72 de la Carta Sustantiva.
Los problemas a los que se hace referencia ahora no son infrecuentes, encontrándose entre ellos: las desvinculaciones arbitrarias de la función pública y la confiscación o retención de bienes con vulneración del debido proceso, entre otros.
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(El autor es juez del Tribunal Constitucional, residente en Santo Domingo, República Dominicana).
